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淺談國有企業(yè)廉潔風(fēng)險防控在

懲防體系建設(shè)中的作用

華東石油局紀(jì)委監(jiān)察處 杜惠平

(2012年7月20日)

摘 要：當(dāng)前，我國處于市場經(jīng)濟發(fā)展的改革階段和攻堅階段。國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟的支柱，腐敗行為呈現(xiàn)出高度組織化、隱蔽化和復(fù)雜化的特點，反腐形勢不容樂觀。本文從當(dāng)前腐敗特點入手，通過闡述廉潔風(fēng)險防控體系建設(shè)的理論背景和現(xiàn)實基礎(chǔ)，結(jié)合中國石化廉潔風(fēng)險體系建設(shè)，著力闡釋了國有企業(yè)廉潔風(fēng)險防控工作在懲防體系建設(shè)中的重要作用，希望對國有企業(yè)廉潔風(fēng)險防控工作的理論和實踐有所幫助。

關(guān)鍵字：國有企業(yè)廉潔風(fēng)險防控懲防體系作用

國有大中型企業(yè)在國民經(jīng)濟的關(guān)鍵和重要部門中處于支配地位，對整個國民經(jīng)濟發(fā)展起著決定性的作用，是國民經(jīng)濟的支柱。國家統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，國有大中型企業(yè)以不足全國企業(yè)總戶數(shù)0.7%的比例，貢獻了國民經(jīng)濟40%的總資產(chǎn)，52%的上繳稅金和65%的利潤。國有企業(yè)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)和運行的好壞，直接關(guān)乎國民經(jīng)濟運行效率，關(guān)系到社會發(fā)展穩(wěn)定，對黨的領(lǐng)導(dǎo)和民心相背有很大影響。

將風(fēng)險管理理念引入國企懲防和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，建立健全國企廉潔風(fēng)險防控機制，是對企業(yè)現(xiàn)代管理制度的有益補充，是當(dāng)前國企預(yù)防和懲治腐敗建設(shè)的有益探索，對于加快推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，進一步推動反腐倡廉建設(shè)向縱深發(fā)展，確保國有資產(chǎn)保值增值具有重要意義。

一、當(dāng)前國有企業(yè)腐敗特點

腐敗的本質(zhì)是對人民所賦予的公共權(quán)力的濫用。具體到國有企業(yè)，是腐敗者利用其作為國民資產(chǎn)請托人或管理者的身份，在行政管理、生產(chǎn)經(jīng)營和生活方式等方面對個人利益進行不正當(dāng)謀取的非法行為。

湖北省紀(jì)委聯(lián)合監(jiān)察廳、國資委在2010年對全省2006年—2010年五年國有腐敗案件進行的一項調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)腐敗涉案金額不斷走高，從幾萬、幾十萬上升到了幾百、上千萬；企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的關(guān)鍵環(huán)節(jié)問題突出，工程建設(shè)、資金管理、物資采購等關(guān)鍵崗位成為貪腐熱點；一把手違法犯罪問題突出，涉案人員年輕化趨勢明顯；貪腐案件中內(nèi)外勾結(jié)現(xiàn)象增多，“查處一人，牽出一串，端出一窩”的問題逐漸增多。

當(dāng)前，伴隨著市場經(jīng)濟體制的深化，國有企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中不規(guī)范、不合法的行為逐步增多。國有企業(yè)腐敗行為呈現(xiàn)出新的特點。一是由小打小鬧向大額大案轉(zhuǎn)變，二是由59現(xiàn)象向低齡化轉(zhuǎn)變，三是由簡單化向復(fù)雜化、隱蔽化轉(zhuǎn)變，四是由個體個案向群體群案轉(zhuǎn)變。腐敗行為已經(jīng)不是零散的、獨立的個人行為，而是有組織、高度復(fù)雜化的集體行為。傳統(tǒng)的“事后反腐”、“懲治為主”已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜的反腐形勢。

二、國有企業(yè)懲防體系建設(shè)的特點及不足

出現(xiàn)這一趨勢固然是國有企業(yè)快速發(fā)展過程中不可避免的問題，但根本原因在于懲防體系在教育、制度、監(jiān)督和懲處等職能方面的缺失和不到位。這種不足主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是廉潔教育上重主體輕客體。權(quán)力作為腐敗的溫床，其主體自然是反腐敗工作的重中之重。國有企業(yè)重視對權(quán)力主體的教育，通過對權(quán)力主體進行正、反兩面教育的形式，開展黨風(fēng)黨紀(jì)教育、紀(jì)律法制教育，從而解決其世界觀、人生觀、價值觀的問題，促使其做到“不為權(quán)力所蝕，不為錢物所惑，不為聲色所迷，不為人情所誤”，真正達到廉潔自律的目的。這種方式固然有助于樹立權(quán)力主體的廉潔意識，但當(dāng)前過于重視對權(quán)力主體的廉潔教育，而輕視對權(quán)力客體的教育，不僅難以營造良好的廉潔氛圍，也放棄了權(quán)力客體所擁有的對權(quán)力主體天然的監(jiān)督優(yōu)勢。企業(yè)職工作為權(quán)力客體，與領(lǐng)導(dǎo)干部所構(gòu)成的權(quán)力主體是一對天然的矛盾體。二者的對立平衡有助于形成廉潔自律的風(fēng)氣。北歐、新加坡等國家的反腐敗經(jīng)驗表明，通過提高權(quán)力客體（公民）的廉潔意識和法律意識，能使公眾認(rèn)識到腐敗是對自身權(quán)利的侵害，降低對腐敗行為的容忍度，自覺加強對腐敗行為的監(jiān)督，從而減少腐敗行為的發(fā)生。

二是制度安排上重局部輕系統(tǒng)。國有企業(yè)現(xiàn)有的一些懲防制度看似周全，但系統(tǒng)性不強，偶然性較大，往往是急需什么就制定什么，急需什么條款就先規(guī)定什么條款，造成制度很難具備應(yīng)有的系統(tǒng)性、一致性和協(xié)調(diào)性。如現(xiàn)行的《領(lǐng)導(dǎo)人員收入申報制度》，由于缺乏配套性的制度約束而一直未能得到有效實施。但從領(lǐng)導(dǎo)人員違法違紀(jì)的案件看，幾乎沒有一個領(lǐng)導(dǎo)人員案發(fā)前是實事求是按照個人和家庭實際收入填報的，只有當(dāng)組織介入調(diào)查時，才發(fā)現(xiàn)有來源不明的巨額財產(chǎn)。又比如2008年1月，國務(wù)院廢除了1982年頒布的《企業(yè)職工獎懲條例》，但至今仍未出臺新的規(guī)定，造成企業(yè)職工獎懲工作的無章可依，一定程度上影響了行政紀(jì)律的嚴(yán)肅性。

三是監(jiān)督懲處上重主力輕合力。懲防體系的建設(shè)，由于涉及到企業(yè)經(jīng)營管理的方方面面，必然要求各個部門、各級單位通力合作，形成合力，這樣才能有效的預(yù)防和懲治腐敗。目前來看，不少國企還停留“反腐工作和案件查處是紀(jì)檢部門的事情，與我們無關(guān)”的粗淺認(rèn)識上。“事前不參與，事后推責(zé)任”，使反腐工作成為紀(jì)檢部門的獨角戲、責(zé)任田。主管部門對反腐敗工作疲于應(yīng)付，相關(guān)部門對反腐工作隔岸觀火、高高掛起,工作成效大打折扣。

三、借鑒到運用：廉潔風(fēng)險防控體系建設(shè)的理論背景和現(xiàn)實基礎(chǔ)

北京師范大學(xué)的于風(fēng)政教授在《論腐敗的定義》一文中對當(dāng)前中國社會的腐敗進行了如下定義：腐敗是國家機關(guān)和國有企業(yè)的公職人員與他人合謀，違反法律和社會公認(rèn)的行為規(guī)范，濫用公共權(quán)力和公共資源，為私人和私人小圈子謀取私利或為某一單位、某一行業(yè)謀取特殊利益而損害公共利益及其他公民個人利益的行為。近幾年來，隨著反腐倡廉工作力度的不斷加大，特別是源頭防范措施的不斷深化完善，腐敗現(xiàn)象蔓延的勢頭逐步得到遏制，反腐倡廉工作取得了階段性的明顯成效，國企懲治和預(yù)防腐敗體系逐步形成和完善。但懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)仍處于起步階段，國有企業(yè)預(yù)防和懲治腐敗中工作不重視、制度不健全、運行不規(guī)范、關(guān)系不協(xié)調(diào)的問題依然存在。特別是隨著企業(yè)現(xiàn)代管理制度的確立，原有懲防體系在理念、方法、機制、體制方面與現(xiàn)代企業(yè)管理不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的問題日趨突出。如何創(chuàng)新反腐形式，改善當(dāng)前反腐現(xiàn)狀，成為懲治和預(yù)防腐敗工作的一個新的課題。近年來，國有企業(yè)紛紛將風(fēng)險管理引入懲防體系建設(shè)當(dāng)中，掀起了開展廉潔風(fēng)險管理的熱潮，由此探索出一條預(yù)防腐敗的新路子。

風(fēng)險管理是金融和保險業(yè)中比較成熟的現(xiàn)代科學(xué)管理理念，是指在一個肯定有風(fēng)險的環(huán)境里，通過對風(fēng)險的識別和控制，將風(fēng)險發(fā)生的概率降至最低，從而達到利益最大化的目的。將風(fēng)險管理理念引入腐敗懲防體系進行廉潔風(fēng)險防控建設(shè)，是因為反腐敗工作與風(fēng)險管理本身有著相同的理論背景和現(xiàn)實基礎(chǔ)。一方面，在國企發(fā)展過程中，由于權(quán)力的存在，腐敗具有客觀性、不確定性和高危性，腐敗發(fā)生的風(fēng)險是必定存在的。通過開展廉潔風(fēng)險防控工作，對廉潔風(fēng)險進行識別和控制，可最大限度將腐敗的風(fēng)險降至最低。另一方面，由于腐敗行為的高度組織化、職能化、復(fù)雜化、隱蔽化，也需要建立一套管理體系，以甄別、分辨不斷變化的腐敗因素，保證反腐敗工作長效化、穩(wěn)定化。

將風(fēng)險管理理念引入到懲治和預(yù)防腐敗體系中，開展廉潔風(fēng)險防控工作，更加重視預(yù)防腐敗，更加重視風(fēng)險管理，更能有效地遏制腐敗苗頭，更能最大限度地降低企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險，是國有企業(yè)懲治和預(yù)防腐敗工作的創(chuàng)新之舉和重要舉措。

四、廉潔風(fēng)險防控機制是懲防體系的有效手段和重要路徑

廉潔風(fēng)險防控是指以制約和監(jiān)督權(quán)利運行為核心，以崗位風(fēng)險防控為基礎(chǔ)，以加強制度建設(shè)為重點，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，構(gòu)建的權(quán)責(zé)清晰、流程規(guī)范、風(fēng)險明確、措施有力、制度管用、預(yù)警及時的懲治和預(yù)防腐敗工作配套機制。它的主要目的是保證權(quán)力陽光運行，主要任務(wù)是查找廉潔風(fēng)險點，著眼點在企業(yè)業(yè)務(wù)工作，整個過程貫穿于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的始終。

中國石化作為國有能源化工企業(yè)，肩負(fù)著保障國家能源安全、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的重大經(jīng)濟責(zé)任、政治責(zé)任和社會責(zé)任。加強廉潔風(fēng)險防控，有利于提高風(fēng)險管理能力，加快實現(xiàn)做優(yōu)做強、打造世界一流的戰(zhàn)略目標(biāo)。中國石化力爭用兩年時間，在全系統(tǒng)初步建立起權(quán)責(zé)清晰、流程規(guī)范、風(fēng)險明確、預(yù)警及時、監(jiān)控有效的廉潔風(fēng)險防控機制，2012年已開始在勝利油田、中原油田和江蘇油田等14個單位進行試點。

（一） 有助于發(fā)動全員，更有效地開展廉潔教育

廉潔風(fēng)險防控貫穿于懲治和預(yù)防腐敗工作的全過程，需要全體人員的共同參與。廉潔風(fēng)險的識別需要全體工作人員對自身崗位職責(zé)和有關(guān)機制的廉潔風(fēng)險進行識別。通過自上而下和自下而上相結(jié)合的方式，從行政管理、生產(chǎn)經(jīng)營方面的廉潔風(fēng)險點進行有效識別，不僅使權(quán)力主體從認(rèn)識到實踐受到一次生動的廉潔教育，真正從思想上繃緊防范廉潔風(fēng)險這根弦；而且使廣大權(quán)力客體（企業(yè)職工），明確自身崗位廉潔風(fēng)險及防控重點，形成了按制度辦事的行為規(guī)范，自覺提高監(jiān)督意識，有助于形成全民監(jiān)督的良好氛圍。

中石化在廉潔風(fēng)險防控建設(shè)實踐中，堅持把宣傳引導(dǎo)貫穿廉潔風(fēng)險建設(shè)的始終，積極運用各種方式，使廣大領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識開展廉潔風(fēng)險防控的目的意義、目標(biāo)任務(wù)和工作要求，營造濃厚的輿論氛圍。

中原油田堅持試點先行、全面推進、鞏固深化的“三年三步走”總體思路，突出領(lǐng)導(dǎo)干部、重點領(lǐng)域、重點崗位和關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的引導(dǎo)教育，全面查找風(fēng)險，促進了油田黨風(fēng)廉潔建設(shè)和持續(xù)健康發(fā)展。江漢油田作為湖北省廉潔風(fēng)險防控試點，實行分層負(fù)責(zé)、分類查險、分險設(shè)防、分級預(yù)警，有效識別、防范和化解廉潔風(fēng)險。這些措施的實施，不僅使領(lǐng)導(dǎo)干部受到了生動的廉潔教育，而且使廣大企業(yè)職工明確了自身崗位的廉潔風(fēng)險及防控重點，形成了按制度辦事的行為規(guī)范，自覺提高監(jiān)督意識，切實促進了反腐倡廉建設(shè)與生產(chǎn)經(jīng)營管理的有機融合、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二） 有助于關(guān)口前移，更有效地預(yù)防腐敗

腐敗行為是一種高危性的行為，一旦發(fā)生就會給企業(yè)帶來不可逆轉(zhuǎn)的損害。腐敗行為的事后懲治固然是懲防體系的組成部分，但一味依賴事后懲治，無法改變懲防工作被動的局面。隨著對腐敗問題的不斷加深，懲防體系由注重“事后懲治”向更加注重“事前預(yù)防”是一種必然趨勢。新時期，國有企業(yè)腐敗的高危性、隱蔽性、復(fù)雜性、多樣性也必然要求懲防工作“關(guān)口前移”。

開展風(fēng)險防控工作，可有效地發(fā)揮其在懲防體系建設(shè)中的建設(shè)性作用。一是預(yù)見性。通過對廉潔風(fēng)險點的識別和評估，并制定相關(guān)制度和措施，可以有效地對可能發(fā)生的腐敗風(fēng)險進行事前干預(yù)和控制，降低腐敗可能轉(zhuǎn)化為腐敗行為的風(fēng)險。二是系統(tǒng)性。廉潔風(fēng)險防控工作是一個系統(tǒng)工程，它嚴(yán)格遵循管理科學(xué)中“p（計劃）—d（執(zhí)行）—c（檢查）—a（改進）”循環(huán)改進的閉環(huán)管理模式，立足于系統(tǒng)反腐，流程化管理懲防體系建設(shè)中存在的問題，相對于運動式反腐更有效果和優(yōu)勢。

2010年12月至2011年11月，中國石化各級紀(jì)檢監(jiān)察部門共受理信訪舉報件1471件。2011年，中國石化各級紀(jì)檢監(jiān)察部門共立案95件，全系統(tǒng)共有85人受到紀(jì)律處分，被司法機關(guān)追究刑事責(zé)任37人。在反腐倡廉形勢依然嚴(yán)峻、任務(wù)依然艱巨的情況下，只有堅持預(yù)防在先，防患未然，大力推進廉潔風(fēng)險防控工作，才能減少和控制誘發(fā)腐敗的風(fēng)險，才能以監(jiān)督求保險、以警示求安全，確保干部健康成長、企業(yè)持續(xù)發(fā)展。

（三）有助于以廉促政，更有效地理順工作

開展廉潔風(fēng)險點的管理工作，就是一個理順崗位職責(zé)，規(guī)范權(quán)力運行的過程。通過對崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、制度機制和外部環(huán)境的廉潔風(fēng)險點進行梳理和識別，以核定權(quán)力清單為抓手，確立廉潔風(fēng)險防控管理工作的責(zé)任。按照“程序法定，流程簡便”的要求，對每一項職權(quán)，明確辦理主體、依據(jù)、程序、監(jiān)督渠道；對職權(quán)在單位內(nèi)部運行的各個環(huán)節(jié)、責(zé)任主體、辦理時限等進行規(guī)范。

通過查找廉潔風(fēng)險、防控廉潔風(fēng)險，不僅使行政業(yè)務(wù)工作的權(quán)力更加透明、職責(zé)更加清晰、流程更加規(guī)范，增強了以廉促政的聯(lián)動效應(yīng)，并且強化了各部門主動參與反腐倡廉建設(shè)的角色意識，鞏固了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、部門各負(fù)其責(zé)、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、群眾廣泛參與”的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，使黨風(fēng)廉潔建設(shè)的基礎(chǔ)更加堅實。

中國石化通過在試點單位進行廉潔風(fēng)險防控的建設(shè)，普遍建立了權(quán)責(zé)清晰、流程規(guī)范、風(fēng)險明確、措施有力、制度管用、預(yù)警及時的廉潔風(fēng)險防控機制，提高了預(yù)防腐敗工作的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化水平。各試點單位同時把開展廉潔風(fēng)險防控工作與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營工作緊密結(jié)合，把各項工作措施嵌入到生產(chǎn)經(jīng)營的各個具體環(huán)節(jié)，通過開展廉潔風(fēng)險防控工作，提高了企業(yè)的科學(xué)管理水平，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營工作健康持續(xù)高效運行發(fā)揮了促進和保障作用。

開展廉潔風(fēng)險防控工作是懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要舉措，是現(xiàn)代企業(yè)管理制度的有益補充，對于從源頭上預(yù)防和治理腐敗，深入推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)必將起到積極的推動作用。

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